促进收入公平分配的税收制度及政策完善

作者：

孙 洋（南京师范大学马克思主义学院） 

张 继（南京中医药大学中医学院）

改革开放以来，我国确立了按劳分配为主体、多种分配方式并存的基本分配制度。实践证明，这一制度设计有利于发挥效率和公平的各自优势。但是由于种种原因，目前我国收入分配中还存在一些突出的问题，主要是收入差距较大、劳动报酬在初次分配中的比重偏低、居民收入在国民收入分配中的比重较低等。

作为一种重要的收入分配手段，税收对调节居民收入、社会财富的分配发挥着举足轻重的作用，能够有效助力共同富裕的实现。当前，我国促进收入公平分配的税收制度尚需完善，税收政策尚未形成完整的体系，全面把握好实现收入公平分配的目标和路径，分析税收制度及政策存在的不足，并提出相应的完善建议，有助于我们找准定位，更好地精准施策。

一、与收入分配相关税收制度及政策的评价

实现收入公平分配是新时代分配制度改革的目标。我国发展仍面临着不平衡不充分的问题，为了满足人民日益增长的美好生活需要，应当重视发挥税收的作用，逐步调整和规范收入分配秩序，推动收入公平分配。目前我国税收在促进收入公平分配方面取得了一定的成效，但也面临着诸多难点与挑战。

（一）取得的成效

1.激发市场活力，优化初次分配。税收政策可以优化初次分配。在初次分配中，关键在于通过税收政策来激励市场主体做大“蛋糕”，促使财富不断泉涌。要想达到共同富裕的目的，必须在经济发展的进程中增加国民收入水平。第一，增值税减税政策利企惠民成效显著。增值税具有中性的特征，有利于促进生产、消费和分配等各环节降低税收负担，提高资源配置效率。2016年全面营改增以来，为了进一步激发市场主体活力，增强市场主体发展后劲，我国将增值税税率由四档简化为三档，增值税最高税率从17%降至13%。增值税税率下调显著改善了城镇居民之间的收入分配状况（田志伟 等，2022），促进了公平分配，也为实现共同富裕打下基础。近年来，国家又相继出台了一系列制度性和阶段性减税政策，为稳住经济大盘提供了强劲动力。增值税的减税不仅可以大大减轻市场主体的负担，而且可以对扩大就业、提高居民收入、促进消费起到积极的作用，利企业、惠民生等方面的作用突出。第二，消费税调节价格，引导消费结构，实现对居民收入的调节。近几年，我国对消费税的征收范围、税率等进行了数次调整。消费税影响着居民消费结构，总体上对城镇居民收入分配呈现累进效应，且其正向收入调节作用日益增强（万莹 等，2020），在一定程度上促进了收入公平分配。随着国民经济的不断发展，居民收入不断增加，消费水平也在不断提高，消费税在调节收入分配中扮演了越来越重要的角色。

2.缩小贫富差距，对再分配发挥重要作用。税收是再分配的主要方式，发挥着分好“蛋糕”的重要作用。在促进共同富裕方面，政府主要采用征收个人所得税、财产税的手段来调节高收入，一定程度上缩小了贫富差距。第一，个人所得税对于实现收入公平分配发挥了重要作用。2018年综合与分类相结合的个人所得税改革提高了基本费用扣除标准，增加与民生密切相关的专项附加扣除，更有利于公平，从而大幅提升群众获得感。张玄 等（2021）的实证研究表明，综合课征提高了个人所得税的再分配效应，专项附加扣除相较于基本费用扣除标准提高更能提高个人所得税的公平效应。随着我国个人所得税制度的不断完善，我国大部分中低收入阶层的税负有所缓解，税收调节收入分配的职能得以加强。第二，财产税对拥有财产多的人征收的税款多，不仅会影响高收入阶层资产配置的决策，引导资本流向科技创新等领域，而且有利于促进财富公平分配，推动共同富裕。

3.有力促进第三次分配作用发挥。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要“加大税收、社会保障、转移支付等调节力度和精准性，发挥慈善等第三次分配作用，改善收入和财富分配格局”。为了激发全社会的慈善捐赠热情，国家已经颁布了一系列税收优惠政策，比如企业所得税和个人所得税方面都有慈善捐赠税前扣除的规定。近些年来，我国慈善捐赠总额大幅提升。《2020年度中国慈善捐赠报告》显示，2020年我国共接受境内外慈善捐赠2 253.13亿元，其中境内捐赠2 086.13亿元，人均捐赠147.77元，占国内生产总值的0.21%。在迈向共同富裕这个宏伟目标的进程中，慈善事业处于至关重要的地位。通过税收政策大力激励慈善事业发展，创造了一个互帮互助的温暖社会，为共同富裕打下了坚实的基础。

（二）存在的不足

1.税收制度对收入分配的调节作用有限。不同结构的税收制度对收入分配的影响有很大的差别，直接税对收入分配的调节作用要比间接税更为显著。我国是以间接税为主、直接税为辅的税制结构，不利于收入分配差距的缩小。岳希明 等（2014）的研究结果表明，我国的税制总体上是累退的，由于个人所得税收入占税收总收入比重较低，加之还未开征遗产税，未对自然人存量房产开征房产税，导致直接税的累进性不能完全抵消间接税的累退性。因此，由于目前我国税制结构不科学，税收制度对收入分配的调节作用有限，难以很好地起到缩小收入差距、促进共同富裕的作用。

2.个人所得税的收入再分配调节作用还需要进一步加强。当前，我国个人所得税对城镇居民收入差距的调节效应仍然较弱（张楠 等，2018），并没有达到制度设计的预期效果。主要原因可能有以下几点。第一，个人所得税平均税率偏低。由于纳税人数量较少、工资薪金所得累进税率级次设定较多等原因，我国个人所得税平均税率偏低。我国个人所得税平均税率偏低，导致个人所得税调节收入分配的作用有限。第二，基本费用扣除标准设计不合理。基本费用扣除标准虽然全国统一，但是缺乏弹性，没有考虑地区之间的差异和物价指数的影响。第三，个人所得税的横向公平效应有待改善。综合所得最高边际税率为45%，经营所得最高税率为35%，其他四种所得的税率仅为20%，导致总量相同、性质不同的所得最后缴纳的税款金额不同，在调节收入差距过程中，违背横向公平原则。第四，对高净值人群海外资产的强制申报制度未能建立。高净值人群在海外拥有多少资产、资产类型如何分布、资产的区域分布如何等，税务机关均未能完整掌握。

3.慈善捐赠税收优惠政策有待完善。我国目前的企业所得税和个人所得税，都对慈善捐赠行为提供了一定的税收优惠。但是，由于享受税收优惠的门槛限制多、程序复杂等原因，对慈善捐赠的优惠力度较弱，不能充分激发企业和个人慈善捐赠的积极性。第一，税收优惠力度较弱。个人所得税对慈善捐赠的税前扣除比例一般仅是个人应纳税所得额的30%，企业所得税对慈善捐赠的税前扣除比例则是不超过年度利润总额的12%，与发达国家相比，税前扣除的比例仍有上调空间。税收优惠力度较弱，不能激发企业和个人慈善捐赠的积极性。第二，对新型慈善形式的税收优惠政策尚未明确。高收入人群较倾向于使用股权而非现金进行慈善捐赠，当其使用股权向信托、慈善基金会、医院、博物馆等组织捐赠时，税收政策尚未对这些场景有明确的免税或者不征税的规定。由于存在税收政策不确定性，高收入人群的观望意愿较强。第三，对享受慈善捐赠税收优惠的主体有严格限制。比如，只有捐赠者通过满足公益性捐赠扣除资格的主体进行的捐赠才能享受所得税税收优惠政策，捐赠者通过其他途径捐赠则不能进行税前扣除，制约了我国慈善事业的发展。第四，慈善捐赠的免税程序较为复杂，让许多捐赠者望而却步，尚未很好地发挥激励慈善捐赠的作用。

二、促进收入公平分配的税收制度及政策完善建议

新时代背景下，我国税收制度及政策的完善应当根据经济社会发展特征，紧扣共同富裕的目标、路径和要求，不断优化初次分配、再分配和第三次分配。其中，优化税收政策并不等同于仅仅给予税收优惠政策，而是应该树立“有取有予”的原则，既要发挥税收政策促进经济发展和科技创新的能动作用，为高质量发展提供动力，又要体现量能原则不断开拓税源，夯实共同富裕的基础。

（一）进一步优化税制结构

我国应当进一步优化税制结构，逐步提高直接税比重，构建以个人所得税和财产税为主的直接税体系，为维护社会公平、促进共同富裕提供有力支撑。一方面，适时扩大房地产税的试点范围，设置地区差异化税率和全社会可承受度较高的免税额度，逐步扩大调节贫富差距的空间范围。另一方面，适时开征遗产税。国外的实践证明，开征遗产税的主要意义不在于筹集财政收入，更重要的意义在于推动慈善事业的发展。随着我国社会老龄化程度的不断加深，遗产继承方面的问题日益突出，加剧了代际间的贫富差距，适时开征遗产税有着必要性和可行性。但开征遗产税所需的征税成本较高，而且不利于人们创造财富，再加上新冠肺炎疫情的影响仍然持续，经济面临的新旧动能转换的压力非常大。因此，遗产税具体开征时机应综合平衡社会舆情，权衡利弊后再相机推进。目前，我国应该做好关于遗产税方面的前期宣传教育，使纳税人详细了解其他国家遗产税征收实践，以及开征遗产税对我国的积极影响。征税对象也应仅仅局限于高净值人群，避免中产阶层出现遗产税就是“人头税”的认识误区。要通过进一步提升国民的接受度，为适时开征遗产税打下社会基础。此外，我国应该结合个人所得税和财产税的征管，不断推进和完善财产登记和评估制度，明确规定财产登记申报范围，成立较为专业的资产评估部门，为遗产税的适时开征积极创造条件。

（二）完善个人所得税制度

促进收入公平分配需要进一步发挥个人所得税的重要作用。个人所得税制度可以从以下四个方面着手进行优化。第一，建立基本费用扣除标准与物价指数的联动机制。基本费用扣除标准应当随物价指数的增长进行及时调整，降低物价变动对纳税人税收负担的消极影响。目前，我国实施税收指数化的条件已基本成熟，应当适时对《个人所得税法》进行修订，从而更好促进共同富裕。第二，优化纳税申报主体的申报方式，赋予纳税人以家庭为单位申报缴纳个人所得税的选择权，使纳税人能够根据自身家庭的实际情况，自主选择和遵从，从而大大提高征管效率。第三，适当调整综合所得的征收范围和计算方法。要逐渐将利息股息红利所得等纳入综合所得，进一步厘清综合所得和经营所得的边界，从而更大发挥个人所得税调节收入分配的作用。第四，要适时推行我国居民纳税人海外资产的年度申报制度。通过纳税人的自主申报，不断积累涉税信息和数据，为提高个人所得税的征管水平夯实基础。

（三）完善慈善捐赠的税收优惠政策

慈善捐赠是我国第三次分配的重要方式。为充分利用所得税的激励效应，可以从多个角度优化慈善捐赠的税收优惠政策。第一，加大慈善捐赠税收优惠力度。企业所得税方面，可以将超额结转年限由三年延长为五年，高新技术企业可以延长至十年。个人所得税方面，可以适当将我国个人慈善捐赠税前扣除比例上调至全额扣除。同时，根据慈善捐赠方式不断多样化的现状，应尽早研究出台企业法人或者自然人等捐赠者向信托、慈善基金会等组织捐赠股权的递延征税规定。第二，提高现行税收政策的确定性。可以进一步明确民办非营利学校学费和住宿费的税收征免问题，促进非营利组织认定管理与其取得的免税收入之间实现协同，使广大民办非营利学校更好地为社会提供教育服务。第三，深化对慈善组织的“放管服”改革。一方面，要放宽慈善组织准入机制。允许多种形式的慈善组织体制，让更多的慈善组织享受税收优惠政策。这不仅可以增强慈善组织的募捐能力，又可以拓宽捐赠渠道，实现更大的社会效益，提高全社会从事慈善事业的积极性。另一方面，要加强对慈善行为的监管，促进各慈善组织财务信息和慈善捐赠行为透明，严厉打击利用假慈善避税的行为，促进我国慈善事业健康发展。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第10期。）

欢迎按以下格式引用：

孙洋，张继.促进收入公平分配的税收制度及政策完善[J].税务研究，2022（10）：24-27.

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